大家可能首先要問，什么是頂層設(shè)計？而此時回答這一問題，可能會有無數(shù)種的回答，或者是各式各樣的答案。為更加準(zhǔn)確、明了、有效、更加能理解和把握頂層設(shè)計，我們有必要先對它進(jìn)行認(rèn)識性的研討，然后再給出一個較為明確和準(zhǔn)確的定義。在給出定義之前，我們應(yīng)從十個方面對頂層設(shè)計進(jìn)行相關(guān)的認(rèn)識和分析。如果各位急于知道“什么是頂層設(shè)計”，如果我們有耐心想深入了解和認(rèn)識頂層設(shè)計，各位不妨隨筆者的筆觸一起去經(jīng)歷一個認(rèn)識過程，而這一認(rèn)識過程是按十個問題的認(rèn)識來展開的，對每一個問題的認(rèn)識和分析作為一講，共為十講。我們研究頂層設(shè)計，是從頂層設(shè)計中“頂層”二字的研究開始的。對于頂層設(shè)計而言，只有對頂層設(shè)計中“頂層”二字的內(nèi)在要旨有了充分認(rèn)識，才能進(jìn)行頂層設(shè)計的設(shè)計和理解。“頂層”二字在頂層設(shè)計中有其特定的內(nèi)涵和外延，及其特殊的定義和價值。
一、“頂層”的一般意義
《現(xiàn)代漢語詞典》第6版是這樣解釋頂層的：“高層建筑物最頂上的一層，泛指事物最上面的部分?！笔菍σ粋€客觀事物的存在狀態(tài)按縱向來進(jìn)行分層和認(rèn)識，從而確定上、中、下或高、中、低或頂、中、底這樣的視覺狀態(tài)，或者說是按同一事物遠(yuǎn)離地面的最高處也就是距離最大處，由上而下、由高到低從而得出頂層與底層的認(rèn)識區(qū)分?！绊敗笔亲罡唿c(diǎn)，或是距離最大點(diǎn)，而“層”是指對同一事物由高到低的、按一定方式進(jìn)行的、對所處不同高低狀態(tài)的具有連續(xù)性的分段、分格、分層、分級等等。如一棟樓宇分為頂層、中間層、底層。這里表達(dá)出“頂層”是處于同一事物居于同一系統(tǒng)內(nèi)，在具有高低連續(xù)性的相關(guān)而分級、分層的狀態(tài)下，將事物的頂部層級，視為頂層。大家在日常生活中，對頂層早已司空見慣，也耳熟能詳了，頂層已成為共識、共知和定式。房屋的頂層、車船的頂層、樹冠的頂層……，人們早已具有了100%的共識，即常識。筆者在這里加以強(qiáng)調(diào)和說明，是為了使大家在認(rèn)識“頂層設(shè)計”中的“頂層”時，有準(zhǔn)確的參照和比較，便于認(rèn)識、區(qū)分和把握。
二、“頂層”的特殊意義
“頂層”的特殊意義是相對于頂層的普通意義（一般意義）而言的，在此的特殊性表現(xiàn)為將“頂層”二字放入了“頂層設(shè)計”中，產(chǎn)生的復(fù)合狀態(tài)和引申意義。它的特殊性是在某個特定狀態(tài)下的給定。要領(lǐng)會并認(rèn)識這一給定，才能拿出特定的給定。頂層設(shè)計是一個完整的事物，而這一事物，我們可以從認(rèn)識層面理解頂層設(shè)計的三種狀態(tài)。頂層設(shè)計所處的狀態(tài)決定著其中“頂層”二字的對應(yīng)性意義，特殊就在于此。通過研究，筆者認(rèn)為至少應(yīng)從三個方面來對頂層設(shè)計中的“頂層”來給定：一是對頂層設(shè)計行為的“頂層”給定；二是對頂層設(shè)計事物本身的“頂層”給定；三是對頂層設(shè)計成果的“頂層”給定。以下根據(jù)頂層設(shè)計的三種狀態(tài)從三個方面對頂層設(shè)計中“頂層”的特殊意義分別提出給定。概括為：第一，頂層設(shè)計行為人對行為本身的“頂層”給定；第二，頂層設(shè)計行為人對頂層設(shè)計事物的“頂層”給定；第三，頂層設(shè)計行為人對頂層設(shè)計成果的“頂層”給定。給定是事物本質(zhì)屬性的客觀存在與主觀確定。
（一）頂層設(shè)計行為人對行為本身的“頂層”給定
我們必須回答一個問題：由誰來做頂層設(shè)計？回答清楚這一問題，就是闡明了頂層設(shè)計行為人對行為本身的“頂層”給定。
什么樣的人能做頂層設(shè)計呢？不是任何人，也不是專家、學(xué)者，專家、學(xué)者也只能是頂層設(shè)計的意見、方案的提議人、完成人。能做頂層設(shè)計的一定是領(lǐng)導(dǎo)者、決策者，他們是主導(dǎo)一個事物發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)力量和決策力量。
因為領(lǐng)導(dǎo)者、決策者對各種事物發(fā)展的進(jìn)程調(diào)查了解認(rèn)識后，通過謀略、策略過程，可形成一定的方針指引，再通過各種方案的制訂和研究過程，經(jīng)由決策機(jī)構(gòu)對其方案進(jìn)行選定或議定，此時形成的方案（無論何種表現(xiàn)、表達(dá)形式）才稱為頂層設(shè)計。頂層設(shè)計是決策權(quán)的產(chǎn)物，是由決策者按決策需求，組織人力、物力、智力所制定、選定的方略而形成的方案。參與其中的人員分為領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、研究者、設(shè)計者等。而其中一切相關(guān)人員均是圍繞著領(lǐng)導(dǎo)者的方針指引而進(jìn)行的各種研究、論證、創(chuàng)意、創(chuàng)新，形成了較為完整的思路或方案后，提交領(lǐng)導(dǎo)者、決策者本人。因之，頂層設(shè)計行為人對行為本身的“頂層”給定，就是做頂層設(shè)計或確定頂層設(shè)計的人，是指在推動一個事物的形成或發(fā)展、發(fā)生過程中的領(lǐng)導(dǎo)者或決策者，他們處于推進(jìn)事物發(fā)展的組織形態(tài)的頂端，具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)。最終形成的頂層設(shè)計，不一定是方案中的最優(yōu)最好方案，也可能是上、中、下三策中的某一策，只有通過領(lǐng)導(dǎo)層和決策層確定使用的方案，才是頂層設(shè)計方案，因為客觀分析、主觀判斷、謀略得當(dāng)、方法可行、科學(xué)決策、執(zhí)行可控，是頂層設(shè)計的必備要件。
為了更加直觀地認(rèn)識頂層設(shè)計行為人對行為本身的“頂層”給定，舉一個創(chuàng)業(yè)者的頂層設(shè)計例子。
一個創(chuàng)業(yè)者經(jīng)過一系列的前期準(zhǔn)備工作，自己策劃了三個方向，制訂了三個方案：A方案、B方案、C方案。其他朋友、同學(xué)或咨詢機(jī)構(gòu)又給他提供了D、E、F三個方案。經(jīng)過分析、研究等過程，最終他選定了A+F形成的G方案。并決定用G方案實施創(chuàng)業(yè)。這一過程中涉及方案的設(shè)計者、創(chuàng)業(yè)者本人和其他方案的提交人，而所有A、B、C、D、E、F方案都不是頂層設(shè)計方案，而是經(jīng)過創(chuàng)業(yè)者本人的選取和最終決策，由A+F形成的G方案。所以，G方案是創(chuàng)業(yè)者的頂層設(shè)計方案，而創(chuàng)業(yè)者在這一事物中所處的位置是領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，當(dāng)然也是執(zhí)行者，創(chuàng)業(yè)者在這一創(chuàng)業(yè)事物中的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者角色，就是行為人對頂層設(shè)計的“頂層”給定者，他是這一事物中的組織領(lǐng)導(dǎo)層、決策層，是行為頂層。其他參與G方案制訂的工作人員是方案的設(shè)計者、參與者，但不是事物的頂層。本例要說明的是，創(chuàng)業(yè)者是創(chuàng)業(yè)這個事物的頂層設(shè)計的頂層，G方案是頂層設(shè)計方案。A、B、C、D、E、F方案再好，也不是頂層設(shè)計方案，參與其中的，即便是再有名的專家，都不代表本方案的頂層行為人。
領(lǐng)導(dǎo)者和決策者絕大多數(shù)時候又是頂層設(shè)計的設(shè)計者，甚至在許多情況下沒有可替代性。設(shè)計工作均是由領(lǐng)導(dǎo)者或決策者組織實施并展開的，同時也要求領(lǐng)導(dǎo)者和決策者必須懂得頂層設(shè)計的全過程和具有相關(guān)的知識儲備與謀略、方法的駕馭能力。其他參與者圍繞領(lǐng)導(dǎo)者決策所提出或確認(rèn)的問題和目標(biāo)展開設(shè)計與方案制作，則處于從屬的位置。
以上我們可以看到頂層設(shè)計中“頂層”所對應(yīng)的三種狀態(tài)：運(yùn)作事物的頂層、事物本身的頂層、最終成果的頂層。
上面的論述表明，運(yùn)作事物的頂層是領(lǐng)導(dǎo)者和決策者。
故而當(dāng)我們提出要求各級、各部門要做好頂層設(shè)計時，那就是要求不同層級、不同事物、不同部門的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者做好所轄事物的頂層設(shè)計。這是對組織者和決策者的要求。
以上是頂層設(shè)計中對“頂層”理解的第一重含義。
（二）頂層設(shè)計行為人對頂層設(shè)計事物的“頂層”給定
頂層設(shè)計中“頂層”的特殊意義非普遍意義上的頂層，它不是一棟樓的頂層，也不是一個書架的頂層，而是只針對系統(tǒng)工程學(xué)中的系統(tǒng)層級而言的頂層。也就是說，所表達(dá)的是一個總系統(tǒng)與若干子系統(tǒng)的關(guān)系，一個總系統(tǒng)的整體是整個系統(tǒng)的頂層，這個總系統(tǒng)是由系統(tǒng)的半徑和相關(guān)性所界定的，包括其中的其他事物又可劃分為若干子系統(tǒng)。一個事物的整體或總體稱為該系統(tǒng)的頂層，這就是頂層設(shè)計行為人對事物本身“頂層”的給定。它不是指金字塔的頂端，而是金字塔的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)的整體，對金字塔整體的設(shè)計是金字塔的頂層設(shè)計，而金字塔頂端僅是金字塔最高位置的部分。一個國家的領(lǐng)導(dǎo)決策層所對應(yīng)的對國家結(jié)構(gòu)、運(yùn)行、體制、機(jī)制、發(fā)展等作出的設(shè)計是國家所對應(yīng)的頂層設(shè)計，同理，省、市、縣、鄉(xiāng)、村所對應(yīng)的也是同級系統(tǒng)的頂層設(shè)計，這充分表明，事物的頂層，是某事物的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、原理等所形成的整體，是事物本身在頂層設(shè)計中的具體表現(xiàn)和含義。從大小關(guān)系上說，大系統(tǒng)是小系統(tǒng)的頂層，從起始關(guān)系上說，初始系統(tǒng)是最終系統(tǒng)的頂層。
從上圖可以直觀看到，電力系統(tǒng)是一個總系統(tǒng)，是系統(tǒng)的整體，這一總系統(tǒng)下可見的有決策系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、運(yùn)行系統(tǒng)、發(fā)電系統(tǒng)、輸電系統(tǒng)、配電系統(tǒng)、用電系統(tǒng)，而這些系統(tǒng)分別又由ABC、DEF、HIJ、KLM等子系統(tǒng)構(gòu)成。所以，電力系統(tǒng)是這一事物的頂層，它整合了整個系統(tǒng)的所有子系統(tǒng)，而每一個子系統(tǒng)又處于構(gòu)成本系統(tǒng)的頂層，其下又有子系統(tǒng)。在這一階段認(rèn)識頂層設(shè)計的系統(tǒng)對應(yīng)的頂層，這也就清晰了。所以，事物的頂層設(shè)計中的“頂層”，是劃定系統(tǒng)后系統(tǒng)整體所對應(yīng)的同層級構(gòu)成的整體或全部，一個系統(tǒng)對應(yīng)一個頂層設(shè)計。這里的“頂層”給定是系統(tǒng)本身所界定的。事物在頂層設(shè)計中的“頂層”給定，來源于系統(tǒng)。所以頂層設(shè)計的行為人首先應(yīng)對事物的系統(tǒng)予以界定，然后確定系統(tǒng)而推動頂層設(shè)計。
（三）頂層設(shè)計行為人對頂層設(shè)計成果的“頂層”給定
頂層設(shè)計的成果會呈現(xiàn)出所對應(yīng)的頂層，不是設(shè)計出了一個事物的頂端層級，也不是事物的高層對事物進(jìn)行的設(shè)計，而是領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、設(shè)計者共同經(jīng)歷設(shè)計過程后的一個設(shè)計方案的結(jié)果呈現(xiàn)。它的表現(xiàn)形式多種多樣，可以是一個建議、一種意見，可以是一個方案，也可以是一個規(guī)劃、一個決定、一個條例、一個法規(guī)、一套設(shè)計圖紙，等等。總之，無論何種表現(xiàn)、表達(dá)形式，其本質(zhì)是對一個事物系統(tǒng)的系統(tǒng)工程化。也就是說，頂層設(shè)計行為人對頂層設(shè)計成果的“頂層”給定，是對事物系統(tǒng)進(jìn)行工程化后的一種表達(dá)形式或方式。這一成果的核心表現(xiàn)或內(nèi)在構(gòu)成是由事物的系統(tǒng)工程化來體現(xiàn)和凸顯頂層設(shè)計成果的“頂層”的。沒有系統(tǒng)工程化的設(shè)計，無法構(gòu)成頂層設(shè)計。工程化的要旨是可行性、可操作性、可實現(xiàn)性，并且有科學(xué)邏輯的支撐，又能最終為工程語言和方式所表現(xiàn)，由工程行為來實現(xiàn)。由工程化使之頂層設(shè)計要求的目標(biāo)和任務(wù)具體化，這就是頂層設(shè)計成果的“頂層”要旨——最終體現(xiàn)為對事物的規(guī)定性。
例如，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是對全面深化改革的一個頂層設(shè)計，而在習(xí)近平關(guān)于《決定》說明的第十一點(diǎn)中明確說明：“全面深化改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。”講明了《決定》是對全面深化改革的頂層設(shè)計，這一頂層設(shè)計對全面深化改革進(jìn)行了系統(tǒng)化、系統(tǒng)工程化，標(biāo)志著中國社會改革發(fā)展的進(jìn)程從科學(xué)發(fā)展觀遞進(jìn)到科學(xué)發(fā)展階段。從理論、技術(shù)原理和科學(xué)知識的集合，實現(xiàn)了頂層設(shè)計這門決策學(xué)與系統(tǒng)工程學(xué)有機(jī)地融合，使頂層設(shè)計進(jìn)入科學(xué)化與現(xiàn)代化，決策進(jìn)入工程化這就是頂層設(shè)計成果的“頂層”效果，也是最高標(biāo)準(zhǔn)。工程化意味著可規(guī)劃、可設(shè)計、可實施、可控制、可實現(xiàn)。
同理，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也是對依法治國的頂層設(shè)計。文件中同樣明確載明：“全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程?！?nbsp;
三、對頂層設(shè)計中“頂層”的定義
前面已經(jīng)從三個方面對頂層設(shè)計中的“頂層”作了明確給定，現(xiàn)在對三個給定予以確定。用一句話概括為：頂層設(shè)計中的“頂層”是事物的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者對事物的系統(tǒng)化和系統(tǒng)工程化。簡單來講，則是頂層設(shè)計中的“頂層”是決策化、系統(tǒng)化、系統(tǒng)工程化的統(tǒng)稱，這三者并列存在，相互依存，共為一體，缺一不可。
也可以用另一種表述：頂層設(shè)計中的“頂層”，是決策層的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者所對應(yīng)的事物系統(tǒng)，進(jìn)而形成對應(yīng)的系統(tǒng)工程，統(tǒng)稱為頂層設(shè)計中的“頂層”。
決策化、系統(tǒng)化、系統(tǒng)工程化三者并稱為頂層設(shè)計中“頂層”的三要素。
本文轉(zhuǎn)自《解析頂層設(shè)計》
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